我国即将开始实行第十个五年计划和第一个十年长远规划，应当考虑将普及12
年义务教育作为新的国家教育发展目标，大幅度提高全体人民特别是青少年人口平
均文化程度。具体设想是：大力发展高级中等教育（包括普通高中教育、中专教育、
高级职业中学教育以及技工学校教育），在城市，初中毕业生升学率由目前的60％
左右到2005年提高至75％以上，到2010年基本实现12年义务教育目标；在农村，鼓
励和援助有条件的地区普及12年义务教育，到2005年初中毕业生升学率达到65％，
2010年达到75％以上，再花5年时间基本实现12年义务教育目标。如果能够实现 12
年义务教育目标，中国15岁以上人口平均文化程度将由目前的7年提高至10年， 其
中城市人口平均文化程度将由目前的9年提高到12年以上。 就有可能将人口包袱开
发成人力资源。从国际上一些成功的经验看，中等教育在发展到一定的阶段之后，
可能实现跨越式发展。最突出的一个例子是韩国，1970年其中等教育毛入学率为42
％，到1980年就已经达到78％，1985年则达到92％。我国中等教育发展还没有表现
出这一态势，1985年中等学校的入学率为40％，1995年为67％。当前，实施普及12
年义务教育的时机基本成熟，具有许多有利条件。首先，普及9 年义务教育的目标
基本实现（尽管国家还需要强化对许多贫困地区的教育投入，进一步实现9 年义务
教育目标），这为普及12年义务教育创造了基本条件，并将推动高级中等教育的发
展。其次，我国居民已经具有较强的投资教育的意愿和能力。大多数城市家庭是一
对夫妇一个孩子，具有对教育投资的强烈需求。据1999年城市居民调查，在回答“
存款的主要原因”时，居民首选“用于子女教育”（64．1％）， 高于选择就医（
51．4％）、养老（46．2％）和购房（37．1％）的比例。另外， 国家统计局和中
国经济景气监测中心的“居民储蓄消费意愿”抽样调查结果也表明，居民储蓄的10
％准备用于教育；该中心还于1999年5月底发布，中国90 ％的家长希望子女能接受
高等教育，69％的人表示为孩子上学举债也在所不惜，80％的城市居民认为“再苦
不能苦孩子，再穷不能穷教育”。事实上，1999年，我国城镇居民人均教育支出为
323．33元，占消费支出的比重为7％，增长速度和支出数量均高于人均住房和耐用
消费品支出水平。第三，高等教育规模不断扩大，增加了高中毕业生升学的机会。
长期以来，高等教育规模过小，一直是高中教育发展的瓶颈。根据教育部1998年12
月制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，到2000年，高等教育入学率到达11％，
到2010年达到15％，这将使高级中等教育出口过窄的局面逐步得到缓解，从而拉动
以升学为导向的高级中等教育（主要是普通高中教育）的发展。第四，第三产业迅
速成长将为中等职业人才提供大量就业机会。我们的研究发现，90年代同等80年代
相比，第一产业的就业增长弹性由0．209变为－0．441，第二产业由0．532下降为
0．182，第三产业则由0．584上升为0．772，这说明第三产业已经成为吸纳就业能
力最强部门。90年代前半期，我国第一产业对就业增长的贡献率为－74．1％， 第
二产业为51．1％，而第三产业为122．9％。 第三产业已经成为新增就业机会的主
要源泉。目前，我国第三产业就业的特点是：发展起点低、发展速度快、增长空间
大，可能实现跨越式发展，我国就业结构向以第三产业为主转型所需的时间可能会
大大少于先行国家。1999年，我国第三产业的就业人口为1．8987亿人，比重为26．
9％；1978－1999年期间，年平均增长率为6．67％。相比之下，1997年，美国第三
产业的就业比重为74．3％。因而，我国第三产业的进一步发展， 将有可能为中等
职业受教育者提供大量的就业岗位，从而拉动以就业为导向的高级中等教育（主要
是高级中等职业教育、中专教育以及技术学校教育）的发展。当然，这还需要这些
学校及时调整人才培养结构，抓住潜在的巨大的第三产业就业空间。最后，利用教
育新技术可以跨越式地在我国迅速普及中等教育，例如充分利用网络、广播、电视、
多媒体等新技术，加之中国具有大国规模效应，相对成本较低，完全有条件用10－
15年的时间利用后发优势跨越式地普及12年义务教育。普及12年义务教育可以实现
各种发展目标。首先，能够减缓近期就业压力，开发人力资源。由于受人口年龄结
构变动等影响，近年来我国初中毕业生数持续增长，由1994年的 1166 万人上升到
1998年的1603万人。同时，我国16岁、17岁、18岁就业比重过高，分别为42％、57
％和69％，而在校比重过低，同期初中毕业生升学率由46．4％上升为50．7％，还
不及1965年的水平（为70％）。这种状况造成两方面的不利影响。一是，初中毕业
生直接进入就业市场，同下岗的洪峰相叠加，形成持续的就业压力。另一方面，大
量初中毕业生未能升入高级中等学校，形成“教育缺口”，影响人力资本的积累。
我们称未能继续接受教育的适龄人口规模为“教育缺口”。90年代以来，高级中等
学校的“教育缺口”呈扩大的趋势，1994年初中毕业后未能进入高级中等学校学习
的人数为625．3万，1998年则达到790．9万。如果创造条件让他们在初中毕业之后
进入普通高中、中专、职业高中或者技工学校学习2－3年，就可以推迟进入就业队
伍时间。从国际经验看，进入失业高峰期，政府应大力发展教育，既是解决失业的
治标之策，也是提高未来劳动者竞争力的治本之计。目前，我国劳动人口占总人口
的比重较高，人口扶养系数相对较低，正是开发人力资源的大好时期。2010年后特
别是2015年后，我国人口扶养系数将迅速上升，这也决定了我们必须充分利用这段
时间强化人力资本投资，在发展中国家率先实行12年义务教育，为21世纪培养竞争
力较强的劳动力大军。其次，可以发挥教育收入再分配、调节收入差距的功能。我
们很难改变上一代人的收入贫困和人类贫困，但是我们必须改变下一代人的人类贫
困，实现全体人民共同富裕。要缩小收入差距，首先就应当缩小教育差距，消除“
教育隔离”，保证下一代有一个必要的能够改善其生存状态的教育水平，这是一项
基本的发展权，也是一项基本的人权。所谓“教育隔离”是指个人缺乏受教育机会，
而不能参与创造和分享社会发展成果的状态。世界各国的经验和我国的实际情况都
表明，这个必要的教育水平应当是12年义务教育。实行12年义务教育就是强化和提
高年青一代人的教育资产和知识资产，从而提高他们未来时期的就业能力，扩大他
们未来时期增加收入的机会，这对许多农村家庭和城市贫困家庭子女是“雪中送炭”
。另外实行12年义务教育有助于积极扩大国内需求，特别是居民消费需求。这是因
为城乡居民用于教育支出比例在不断提高，加上政府增加教育支出以及鼓励社会开
办各类教育，从而使我国教育发展成为世界上最大的新兴的教育产业。总之，投资
于人民是一本万利的事业。无论是对个人，还是对国家与社会都会产生很大的回报。
20多年前邓小平同志复出时，第一个重大举措就是恢复高考制，对一代人作出最大
的人力资本投资，也为中国改革和发展创造良好的人力资源条件；从现在起如果中
央能适时提出12年义务教育的国家目标，10年或20年后会看到这一人力资本投资的
巨大回报，我们称之为中国受益无穷的“教育红利”。实现普及12年义务教育的国
家目标要有新思路，还要采用新方法、新机制。为此提出如下建议：
1.坚持普通高中教育与非普通中等教育（包括中专教育、高级职业中学教育和
技工学校教育）并举的方针，同时满足适龄人口的升学目标和就业目标。发展教育
必须扩大人民选择不同教育的权利，扩大他们接受教育的机会，更重要的是满足对
不同教育的需求。随着高等教育规模扩大，势必增加对普通高中教育的消费需求，
普通高中教育应有较大发展，以适应高等教育发展。如此同时，应建立和完善中等
职业劳动力市场，这对刺激和带动中等职业教育发展起着导向作用，从而满足另一
部分适龄人口的就业需求。坚持两条腿走路的方针是适合国国情的，避免把高级中
等教育简单地理解为就是普通高中教育。但是中等职业教育发展应当以就业劳动力
市场为导向，使受教育者能够适应劳动力市场竞争。
2.防止一刀切、一哄而上，坚持因地制宜的原则。中央不对各地方提出目标要
求，而是鼓励在国家指导下，根据本地区实际情况，确定实行12年义务教育的目标、
阶段、和措施。这要充分考虑我国存在地区差距、城乡差别和民族差别的特点。教
育部应根据这些差别，区别类型、具体指导。
3.中央政府应实行“雪中送炭”的原则。优先帮助农村地区、少数民族地区、
贫困地区和边远地区，在实现普及9年义务教育的基础上，分阶段实施普及12 年义
务教育，相应地增加中央对这些地区的财政转移支付，或者增加对这些地区的财政
援助专项。一些沿海地区和大中城市实际初中升学率已经超过60％（如，1996年，
北京为88％，上海为91％，江苏为62％），鉴于此，国家在发达地区主要是鼓励和
促进地方政府迅速、全面普及12年义务教育。
4.在高级中等学校中积极引入竞争机制，扩大受教育者的选择学校的权利。普
及12年义务教育应把提高教育质量放在极其优先的位置。无论哪一类学校，国家都
应对其提出最低教育质量标准。与小学和初中招生办法不同，应允许受教育者在不
同高级中等学校之间自由选择（如自由报名、自由转学）。采取更为灵活的代理购
买制度，即由对学校固定拨款，改为根据学校在校学生人数确定对其财政拨款数额，
鼓励学校之间相互竞争，促使他们不断提高教育质量。要求各类学校公布相关教育
质量指标，吸收学生、家长及社区参与监督和提高教育质量，鼓励第三方对学校教
育质量进行评估，并予以公布。
