1997年，原国家土地管理局根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切 实保护耕地的通知》要求，在全国开展了非农业建设用地大清查，共查出174 万亩 闲置土地，引起了原国家土地管理局的高度重视。

     1998年建部以后，国土资源部土地利用司在总结各地经验、广泛征求各方面意 见的基础上，起草了《闲置土地处置办法》。

     1999年以来，以部令形式颁布了《闲置土地处置办法》（国土资源部第五号令） ，要求各地市县开展对闲置土地的分类系统地工作，以及结合土地使用权招标拍卖 采取多途径提供市场需求，并根据闲置土地分布与消化盘活的市场需求，确立了11 个消化闲置土地联系点，以点带面，推动全国的工作开展。

     朱总理关于积极处理海南房地产热遗留问题的指示精神发出后，土地利用司提 出了通过《换地权益书》收回闲置土地的思路，并写入《处置海南省积压房地产试 点方案》（国办发〔1992〕62号，下简称《试点方案》），为消化海南积压房地产， 保全银行资产，化解金融风险提供了良好的政策工具。《试点方案》下发后，配合 海南省出台了《换地权益书管理办法》，并组织制定了《换地权益书》文本。

     全国消化利用工作进展情况

     1、闲置土地的情况基本摸清。据不完全统计，截止到1999年6月底，全国27个 省（区、市）已消化利用闲置土地13388.34公顷（20.08万亩）。

     2、形成闲置土地消化利用计划和实施方案。重庆、湖南、湖北、浙江、安徽、 江苏、上海、广东等省市也结合本省市实际制订了消化利用目标与措施。如湖南省 提出闲置一宗、消化一宗，力争在2001年全部消化，浙江省今后三年内按4： 4：2 之比例消化利用闲置土地的五项措施。

     3、依法行政力度加大，出现收回闲置土地的好兆头，并建立起新的管理机制， 增强政府宏观财控土地市场能力。如杭州、青岛、长沙将收回的11宗、460 亩闲置 土地纳入土地储备中心，用于调控市场余缺。

     4、闲置土地处置方式的增加，促进进了供地方式的改革， 发挥了市场机制的 基础性作用。1999年以来，很多地方采用土地招标、拍卖方式，依托市场优化配置， 取得市政建设资金和发展的机遇。如既有市场发育程度较高沿海城市的广州，也有 发育不足的内地省份如河北。

     存在的问题

     1、出现新的闲置土地。根据对25省（区、市）的统计，自1997 年建设用地大 清查以来，又新增加闲置土地2039.4公顷（3.06万亩）。在新增的闲置土地中，工 业用地增加的面积最多，共589宗、998.75公顷（1.49万亩），占新增面积的49％， 其次是商业用地和居住用地。新增的闲置土地主要集中在湖北、浙江、天津、河南 和江苏五省市，占新增闲置土地总面积的92％。

     2、闲置土地的数量依然较大。目前全国闲置土地数量约为72644公顷（109 万 亩）（原有＋新增－已利用）

     3、闲置土地结构性问题突出。统计数据较为完全的25省份中， 工业和居住用 地占到60％以上，增大了消化闲置土地的难度。

     4、原有数据不清，缺少分地市、分用途数据，经过近半年多的调查， 才基本 搞清26个省的数据，还不能保证同时点。由于缺少基础数据，对下一步的工作造成 困难。